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安徽日报—互利共赢谋长远 守得青山绿水多 新安江流域生态补偿实践启示录(下)

发布时间:2018-08-30 11:47:41     信息来源: 安徽日报     浏览次数:101
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新安江“山水画廊”风景区(资料图片)

发源于休宁六股尖的新安江,是长三角重要的战略水源地和绿色生态屏障。新安江上下游地区2012年实施生态补偿试点以来,深入贯彻落实习近平生态文明思想和重要批示精神,取得生态效益、经济效益、社会效益等丰硕成果,形成“新安江模式”,在全国多地推广。“新安江模式”,即以习近平生态文明思想和重要批示精神为指引,以生态补偿为核心,以生态环境保护为根本,以绿色发展为路径,以互利共赢为目标,以体制机制建设为保障的生态文明建设模式。打造生态文明建设安徽样板,我们要深刻认识“新安江模式”的重要理论价值、实践价值和推广价值,做好完善推广发展工作,为建设现代化五大发展美好安徽提供坚实生态保障和环境支撑。

以全局视野构建治理体系

——坚持保护优先,推进系统修复和综合治理,构筑长三角绿色生态屏障

2012年,在财政部、原环保部的指导下,皖浙两省正式启动为期3年的新安江流域生态补偿机制试点,这是国内首次探索跨省流域生态补偿机制建设。

新安江生态补偿机制试点没有可以照搬照抄的模式,也没有可资借鉴的经验,“一张白纸”摆在上下游广大干部群众面前。

绿色“指挥棒”树立政绩考核新导向。省委、省政府对新安江试点高度重视,把以生态补偿机制为核心的新安江综合治理作为建设生态强省“一号工程”,调整了黄山市的目标管理考核体系,把黄山市列为全省唯一的四类市进行考核,实行差别化设计,降低GDP考核权重,加大生态环保考核权重,从顶层设计上对黄山市更好地保护环境、保护好新安江发挥了积极作用。

纵观新安江试点实践,着眼大保护,把生态环境保护修复作为首要任务,全方位、全地域、全过程开展生态环境治理,构建起长三角绿色生态屏障;着眼大治理,把解决环境突出问题作为民生优先领域,集中力量攻坚农业面源污染、城乡生活污染、园区产业污染、水上船上污染,使良好生态环境成为人民生活质量的增长点。

试点6年来,新安江成为全国水质最好的河流之一,黄山市森林覆盖率提高到82.9%,地表水水质达标率、饮用水源地水质达标率100%。望得见青山、看得见绿水、记得住乡愁成为新安江流域鲜明的生态标识。

中科院院士、武汉大学水安全研究院院长夏军认为,习近平生态文明思想是新安江流域生态补偿机制试点的最根本遵循。皖浙两省深刻领会习近平生态文明思想的鲜明时代特色、炽热民生情怀、强大真理力量,以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度,明确了新安江试点的方向、目标、路径,从根本上解决了为何试、试什么、如何试等问题,避免了试点过程中可能出现的形式主义和短期行为。

“新安江模式”坚持人与自然和谐共生,充分彰显了习近平生态文明思想的科学自然观;坚持增进优美生态环境这个最普惠的民生福祉,充分彰显了习近平生态文明思想的基本民生观;坚持山水林田湖草系统治理,充分彰显了习近平生态文明思想的整体系统观;坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境,充分彰显了习近平生态文明思想的严密法治观。

推广“新安江模式”,必须坚持保护优先,严守生态保护红线,优化生态建设布局,突出生态项目支撑,构建生态安全屏障;必须坚持问题导向,治大气、打好蓝天保卫战,治污水、打好碧水保卫战,治固废、打好净土保卫战,建设生态绿色家园。

以倒逼机制推进产业转型

——坚持绿色发展,形成绿色生产生活方式,推进生态与业态同频共振

黄山市是以农村为主的典型山区,也是经济欠发达地区。厚植绿色发展观,推动形成绿色发展方式和生活方式,无疑是发展观的一场深刻革命。

曾经,精细化工是黄山市的工业主导产业。在环氧树脂行业,“黄山造”年产量超过全国三分之一,“黄山兵团”在业内耳熟能详。试点实施以来,黄山市以防治工业点源污染为重点,编制产业准入负面清单,投入近60亿元打造循环经济园区,用生态门槛倒逼企业转型升级。近年来,黄山市累计关停淘汰污染企业170多家,整体搬迁工业企业90多家,优化升级项目510多个,最大限度降低工业企业污染物对水体的影响。

结合流域企业关停并转,黄山市大力发展绿色食品、生态旅游、徽文化、大健康、绿色软包装、汽车电子、新材料等与生态环境相适应的主导产业,尤其是发挥水质优良、水量丰富的优势,加快培育百亿元水产业。

新安江流域综合治理中,黄山市既注重生态环境的“外在绿”,更注重生产生活方式的“内在绿”。

黄山市拥有茶叶、山野食品、食用菌等300多个特色农产品品种,是华东有机绿色农产品的重要供应地。黄山市把降药减肥作为治理农业面源污染的重要突破口,把发展精致农业与打造有机农产品品牌结合起来,用市场的力量倒逼山区群众转变传统农业方式。目前,黄山市农药集中配送体系实现所有乡镇全覆盖,高效低残留和生物农药使用率提高到80%,95%以上的废弃农药包装物回收后实现了无害化处理。去年,黄山市茶叶综合产值突破130亿元、出口额占全国12%,带动茶农人均增收4700多元。

纵观新安江试点实践,着眼大转化,把构建绿色发展方式作为治本之策,大力推进生态产业化、产业生态化,实现了生态保护与经济发展相得益彰。

“新安江模式”坚持绿水青山就是金山银山,充分彰显了习近平生态文明思想的绿色发展观。推广“新安江模式”,必须坚持绿色发展,大力发展生态产业、新兴产业、循环产业,培育生态产业体系。

“坚持绿色发展,构建绿色产业体系,是新安江流域从源头控制污染、治理环境的关键。 ”省社会科学院副研究员秦柳认为,构建绿色产业体系,还需在健全绿色产业发展机制、积极承接产业转移、引导绿色消费等方面努力。为此,可通过绿色采购、税收优惠、低息贷款、生产要素倾斜性配置等政策手段,支持绿色产业做大做强;发挥生态优势,大力引进优质高端绿色项目,重点围绕主导产业,引进具有补链、延链、强链功能的项目,发展壮大一批产业集群。

以市场办法破解发展瓶颈

——坚持改革创新,发挥试点机制的杠杆作用和乘数效应,探索社会化、多元化、长效化路径

2012年至2017年,黄山市累计投入120.6亿元,推进新安江综合治理,实施了农村面源污染、城镇污水和垃圾处理、工业点源污染整治、生态修复工程、能力建设等项目225个。其中,试点资金35.8亿元,放大效应逾3倍。

然而,新安江上游的黄山市原本财力较弱,即便放大了试点资金的“种子效应”,资金投入对于流域整体保护、综合治理来说也是相对较少。黄山市新安江流域生态建设保护局负责人介绍,以正在建设的新安江上游农村垃圾、污水治理两个PPP项目为例,虽然建成后可从根本上解决农村垃圾、污水问题,但政府每年需支付1.95亿元费用,并且将持续15年,仅靠该市“吃饭财政”支撑,显然难度不小。

另据相关方面测算,黄山市要持续巩固两轮试点已经取得的成果,初步摸排需要围绕水资源保护、水污染综合防治、生态修复、监测体系建设等方面,实施重大项目319个,总投资达638亿元,可持续投入压力巨大。

不等不靠、大胆探索,在首轮试点中,黄山市政府与国家开发银行达成新安江综合治理融资战略协议,获批贷款56.5亿元。 2016年12月,黄山市与国家开发银行、国开证券等共同发起新安江绿色发展基金,按照1∶5的比例放大,基金首期规模达到20亿元,主要投向生态治理、环境保护、绿色产业发展等领域。去年5月,黄山市与北京、广东、上海等地企业合资组建新安江绿色发展公司,从事环境污染治理、环保科技开发、环境影响评价及相关产业投资。今年上半年,黄山市新安江流域生态保护和绿色发展项目经国家发改委、财政部批准,列入利用亚行贷款2018年至2020年备选项目规划,贷款额1亿美元。

据黄山市财政局负责人介绍,新安江绿色发展基金第一笔3000万元资金已投放徽州区循环经济产业园,用于促进园区生态保护、产业转型和绿色发展项目。目前,该基金创新资金筹措机制,设立PPP引导基金推动和保障生态保护公益类项目,与有关基金合作,以股权投资的方式支持绿色发展,撬动更多社会资本参与新安江环境保护和生态建设,构筑以旅游业为主导、战略性新兴产业和现代服务业为支撑、精致农业为基础的绿色产业体系,实现由原来的末梢污染治理向源头控制转变,探索社会化、多元化、长效化保护发展路径。

纵观新安江试点实践,要做好发展的文章,拓宽补偿领域、推动从单一水要素向生态全要素转变,拓宽补偿方式、推动从单一资金补偿向综合发展补偿转变,拓宽补偿手段、推动从单一政府主导向政府市场共同发力转变,全面提升新安江生态补偿机制层次水平。

中国财政科学研究院宏观经济研究中心主任石英华认为,从融资的角度看,现行生态保护补偿支持政策尚显不足,生态补偿资金来源渠道单一,主要依靠中央财政转移支付,生态保护补偿的范围偏小、标准偏低,成本共担、效益共享、合作共治的生态补偿机制尚未建立,亟待建立多元化的生态补偿融资机制。多元化的生态补偿融资机制如建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度,创新建立政策补偿、异地开发式空间补偿、智力支持等多元化的补偿方式,加快发展绿色债券、绿色信贷,优先发展生态PPP项目,发行环保彩票等。

以共享理念引领全民行动

——坚持共建共享,把生态建设与民生工程有机结合,变“要我保护”为“我要保护”

良好生态环境是最普惠的民生福祉。新安江生态补偿试点实践表明,只有坚持全社会共同建设美丽中国的全民行动观,才能汇聚起生态文明建设的强大合力。

新安江试点伊始,上游地区取缔养鱼网箱6379只,长期以水为生的3万多名渔民上岸。为确保网箱退养“退得出、稳得住,不反弹”,黄山市出台了退养户转产一次性补助、退养户困难救助等扶持政策,引导流域内群众发展有机茶等精致农业,推广泉水养鱼、覆盆子种植等特色产业脱贫模式,发展“农家乐”、农事体验、乡村休闲等乡村生态旅游新业态,使绿色产业成为群众脱贫致富奔小康的重要支撑。

通过农药集中配送,精致生态农业初见成效,农产品市场走俏;以垃圾兑换和积分兑换为主体的“生态美超市”遍地开花,政府花小钱办大事、群众得实惠转观念;在新安江源头,企业自发成立全省首家为保护水环境而成立的基金会,两年来向群众发放“生态红包”50多万元;以百佳摄影点、古建筑保护利用为载体的全域旅游风生水起,更多的山区群众实现了家门口就业创业……新安江试点始终坚持共建共享、造福百姓,不仅让上游群众尝到了生态保护的甜头,也由“要我保护”自觉转变为“我要保护”。

如今,生态文明理念已纳入新安江上游流域489个村的乡规民约中,成为广大群众自觉遵循,公益宣传、志愿服务、科普培训等活动蔚然成风。复旦大学的民意调查显示,新安江流域群众对试点政策知晓率达96%,政策满意度达87%。

统计数据显示,2012年至2017年,黄山市城镇、农村居民人均可支配收入年均增长8.7%和9.3%,2017年人均住户存款达4.6万元、居全省第二,广大群众获得感不断增强。

纵观新安江试点实践,着眼大深入,把广泛宣传习近平生态文明思想作为先导工程,组织开展内容多样、受众面广、效果突出的系列学习宣传活动,推动生态文明理念成为新安江流域的主流价值观、生态环境保护成为广大干部群众的自觉行动。

“单纯依靠地方政府难以满足人民群众对良好生态环境的需求。因此,要构建‘政府主导、企业响应、居民参与’的多元主体协同发力的生态环境治理体系。 ”安徽师范大学教授陆林表示,居民是生态环境保护与修复的重要主体,要加大生态文明建设的宣传力度,赋予居民生态文明建设的责任和义务,保障居民的参与权、决策权、监督权;完善政府对居民的流域生态补偿机制,完善退耕还林等生态补偿政策,探索资金补贴、物质补偿、提供就业机会和优惠政策等生态补偿路径,实现从“要我保护”到“我要保护”的质变。

以创新思维探索长效机制

——坚持互利共赢,树立“一盘棋”思想,建设山水相济、人文共美的生态经济示范区

新安江两轮试点历时6年圆满收官,流域生态环境质量持续好转,出现了稳中向好趋势。纵观新安江试点实践,着眼大协同,把实现互利共赢作为持久动力,真正发挥生态补偿机制的杠杆作用和乘数效应,促进上下游各得其所、共同发展;着眼大创新,把完善生态文明制度作为根本保障,依法保护、依法治理、依法追究,推动生态补偿转入法治化、制度化轨道。

虽然新安江生态补偿机制试点建立了一套较为完整的制度机制,但作为一种探索,仍然受到评价体系、补偿额度、补偿时间等困扰。另外,流域治理和保护是一项庞大而复杂的系统工程,大量工作需要持续跟进。当前,皖浙两省对建立新安江生态补偿长效机制态度鲜明,均表示在总结以往试点经验的基础上,继续实施新一轮新安江流域横向生态补偿机制。据了解,两省相关部门经过多轮对接磋商,就新安江流域第三轮生态补偿达成了初步共识。

水质评价体系一直是新安江试点具体实施方案中的关键一环。中央党校第44期中青班新安江专题调研组认为,从事物内部发展规律看,新安江现状水质处于Ⅰ、Ⅱ类标准间,已经触及水质改善的“天花板”,导致上游流域保护的压力加重、出境水质持续提标的难度加大。该调研组建议,从国家层面借鉴国内外水生态保护经验,统一制定生态补偿考核方案,本着实事求是、尊重规律、公平公正的原则,科学确定水质考核标准,既防止降格以求、影响保护实效,又防止脱离实际拔高考核指标,挫伤各方面积极性。

生态环境部环境规划院研究员马乐宽认为,目前新安江流域上下游在主要经济指标上均有较大差距,上游群众脱贫致富的愿望强烈,流域水环境保护的压力持续增加。他建议,两省在现有补偿方案和补偿协议的基础上,着眼大局、面向未来,以建立常态化补偿机制为目标,建立动态协商、科学合理的生态补偿评价体系。

推广“新安江模式”,必须坚持改革创新,健全组织领导体系、改革协同体系、生态补偿体系、考核评价体系,强化舆论宣传引导,完善生态文明制度。省财政厅有关负责人建议,建立与地方经济发展水平和生态服务价值相统一的生态补偿机制。省财政厅、省环保厅正在共同落实新安江流域生态补偿第三轮协议签订,积极探索创新补偿方式,按照产业互补、生态共建、发展共享的原则,创设产业项目对接平台,强化两省在绿色产业培育、生态旅游发展、人才培训交流等方面合作,变“输血式”生态补偿为“造血式”生态补偿,争取在长三角区域一体化框架下,探索把黄山—新安江—千岛湖—富春江—钱塘江打造成全国生态补偿机制示范区。(安徽日报记者 吴江海 夏胜为)

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